COVID-19 und das europäische Impf-Desaster

Friedrun Quaas / Georg Quaas

Ein knappes Jahr nach dem Beginn der Corona-Pandemie und ein halbes Jahr nach den ersten erfolgreichen Tests eines Gegenmittels stellt sich heraus, dass die Staaten der Europäischen Union bei der Versorgung mit dem dringend benötigten Impfstoff im Vergleich zu anderen Ländern benachteiligt werden. Der Beitrag versucht, den Ursachen dieser Misere, die Tausende Menschen unnötiger Weise das Leben kosten wird, nachzugehen.

Corona und das öffentliche Bewusstsein

Als die Autoren ihre Studie1 über den Ausbruch des Coronavirus und die erste Welle der Pandemie im November 2020 zum Druck gegeben haben, hatte die zweite Welle bereits an Fahrt aufgenommen, Deutschland befand sich im Lockdown-light und es gab noch keinen zugelassenen Impfstoff.

Seither haben sich die Ereignisse in einer Weise überstürzt, die nicht nur zu einem harten Lockdown wegen explodierender Infektionszahlen und zu an Bergamo erinnernden Zuständen geführt haben, sondern auch eine Grenze auf der Ebene der Reflexion der Coranakrise deutlich machen. Ein in sich geschlossenes Narrativ über die Geschehnisse ist kaum noch zu leisten. Informationen über Daten, Kennziffern und Verläufe der Pandemie scheinen auf Grund der sich in rasantem Tempo verändernden Realsituation mitunter gar nicht zu jener zu passen. Markante Eckpunkte der Entwicklung der Pandemie geben den Takt dafür vor, wie die Gesellschaft reagieren müsste, um heil aus dem Schlamassel zu kommen, aber der vorgeführte Tanz ist alles andere als elegant.

Dabei fehlt es den meisten Entscheidungsträgern nicht am guten Willen. Doch Widersprüche, Fehlentscheidungen, Versäumnisse und irrelevante Verhaltensmuster durchkreuzen eine schlüssige Coronapolitik in einem Maße, dass die sich darauf beziehende Berichterstattung kaum noch in der Lage ist, ein Gesamtbild der Situation zu liefern, das nicht selbst inadäquat erscheint.
Dennoch wäre es falsch, würde nicht wenigstens versucht werden, die wesentlichen Aspekte des Geschehens jenseits nur diffuser oder empörter Wahrnehmung einer Analyse zuzuführen.
Ein solcher Aspekt rückte ins öffentliche Bewusstsein, als im Dezember 2020 die ersten Impfstoffe zugelassen wurden. Das gesamte Jahr über wurde dieser Termin herbeigesehnt, auch wenn kaum zu erwarten war, dass er letztlich so schnell eintreten würde. Schließlich knüpften sich daran alle Hoffnungen auf ein rasches Ende der Pandemie, das für den Zeitpunkt in Aussicht gestellt wurde, an dem hinreichend viele Menschen geimpft sind und eine entsprechende Herdenimmunität gegen das Corona¬virus aufgebaut werden konnte. Wochen nach der euphorischen Nachricht über den Impfbeginn, der dieses Szenario in Gang setzen sollte, hat sich die Hoffnung auf ein rasches Eintreten der angestrebten Situation nahezu in Luft aufgelöst. Dabei ist es nicht in erster Linie das Auftreten der als gefährlich eingestuften Mutanten des Coronavirus, das den berühmten Strich durch die Rechnung macht – bisher gibt es Anhaltspunkte, dass die Impfstoffe auch gegen die Mutanten wirken – sondern es geht um ein durch menschliches Handeln erzeugtes hausgemachtes Problem, das man nicht anders als ein Impf-Desaster bezeichnen kann.

Das Agieren der Politik

Für bekennende Europäerinnen und Europäer ist es eine Frage der Solidarität, das national benötigte Impfkontingent gemeinsam mit den anderen EU-Ländern zu bestellen. Die Rahmenbedingungen werden dabei konsensual festgelegt. So hatten osteuropäische Sparfüchse Probleme mit dem Preis2 und darüber hinaus mit der notwendigen Kühlung des Impfstoffes von Biontech-Pfizer. Nationale wirtschaftspolitische Interessen sollen den Ausschlag gegeben haben, bei einem bislang noch nicht erfolgreichen französischen Unternehmen 300 Mio. Impfdosen zu bestellen. Nach Aussagen des Gesundheitspolitikers Karl Lauterbach waren die Verhandlungen der EU durch die Tatsache belastet, dass für die Vorverträge lediglich eine Summe von 2 Mrd. Euro zur Verfügung stand. „Trump hat zum gleichen Zeitpunkt 12 Mrd. Dollar eingesetzt“, so Lauterbach in „Hart aber fair“ (im Weiteren: HaF).3

Dass der Preis beim Bestellen sehr großer Mengen durch die öffentliche Hand eine gewichtige Rolle spielt, steht außer Frage. Die Verhandlerinnen der Europäischen Union haben das im Juni 2020 erfolgende Angebot von Biontech über 500 Mio. Dosen ausgeschlagen (Malcher 14.01.2021) und im Laufe von 4 Monaten durch Abwarten und Verhandeln den Preis gedrückt. Offiziell gibt es keine Auskunft über dessen Höhe. Ein ranghoher EU-Beamter habe gegenüber der Nachrichtenagentur Reuters durchsickern lassen, man zahle weniger als die USA. Der Deal spiegele teilweise die finanzielle Unterstützung der EU (Kredit über 300 Mio. Euro) und Deutschlands (Investitionszuschuss über 375 Mio. Euro, Lau et al. 14.01.2021) für die Entwicklung des Impfstoffs wider. Allerdings liege er deutlich über der 10-Euro-Marke. (Manager Magazin 13.11.2020, im Folgenden: MM) Berichtet wird von einer belgischen Staatssekretärin, die öffentlich gemacht habe, dass eine Dosis des Vakzins von Biontech-Pfizer 12 Euro koste,4 das Mittel von AstraZeneca nur 1,78 Euro. (tagesschau.de 28.12.2020)5

Die EU hat sich am 11.11.2020 bis zu 300 Millionen Dosen gesichert, wovon Deutschland anteilig rund 56 Millionen Dosen zustehen, ausreichend für 28 Millionen Menschen. Biontech-Pfizer will 2021 weltweit bis zu 2 Mrd. Dosen Impfstoff ausliefern, davon 1,3 Mrd. an die EU. Ein Großteil davon ist durch die bisher abgeschlossenen Abkommen mit verschiedenen Staaten ausgebucht. (MM 13.11.2020) Nach Aussagen des FDP-Politikers Volker Wissing (HaF) bestand für Deutschland die Möglichkeit, neben der EU eine eigene Bestellung abzugeben, ohne das EU-Kontingent zu schmälern. Es wird vermutet, dass die Bundesregierung aufgrund einer umstrittenen bilateralen Vereinbarung mit Biontech über zusätzlich 30 Mio. mit 90 bis 100 Mio. Impfdosen rechnet.6 (MM 13.11.2020) Jedoch wurde über diese zusätzlichen 30 Mio. im Januar noch verhandelt. (Trappe 2021)

Eine Bestellung ist in diesen Fällen oft mit einer Abnahmegarantie und Vorauszahlungen verbunden. Auch wenn der Impfstoff gar nicht zugelassen wird, muss er bezahlt werden. (Lauterbach in HaF) Frühzeitiges Bestellen bei Firmen, die schon im 3. Quartal 2020 die ersten Testphasen durchlaufen hatten (nach Frauke Zipp: Biontech, CureVac, Moderna, AstraZeneca), hat es den Unternehmen ermöglicht, Impfdosen massenhaft vorzuproduzieren. Donald Trump hat bereits im Sommer massiv bei Biontech und Moderna bestellt (Kontraste 14.01.2021: 600 Mio. Dosen) und bis Mitte Januar 2021 bereits 30 Millionen Dosen erhalten (CNN 14.01.2021). Ähnlich agierte Borris Johnson. Dadurch war es möglich, dass die USA, das United Kingdom und Israel in kurzer Zeit in großem Umfang beliefert wurden – Israel trotz später Bestellung am 13.11.2020, aber aufgrund eines fast doppelt so hohen Preises. (Lau et al. a.a.O., MM 13.11.2020) Die EU hatte ebenfalls recht früh (am 27.08.2020) mit AstraZeneca einen Vertrag geschlossen.

Tagesschau.de (28.12.2020) berichtete, dass Deutschland mit BiontechPfizer und Moderna Verträge über die Lieferung von 136,3 Millionen Impfdosen abgeschlossen hat und diese nahezu komplett im laufenden Jahr 2021 geliefert werden sollen. Dieser vertraglich zugesicherte Impfstoff würde rechnerisch für 68,2 Millionen Menschen reichen. Für eine Herdenimmunität (60-70%) würde das gerade genügen, aber die wäre nach Lieferung des letzten Impfstoffes – und das kann Ende Dezember 2021 sein – erreicht.

Die EU soll bis zum September 2021 zwei Drittel (200 Millionen) geliefert bekommen. Dazu kommen sukzessive 160 Mio. bei Moderna bestellte Dosen (Lauterbach in HaF). Für diese Bestellungen hängt die Lieferung von den Produktionskapazitäten ab. Sie erfolgt nicht nur viel später als in den genannten drei Ländern außerhalb der EU, sondern angesichts der rund 450 Millionen Menschen in den EU-Staaten auch in zu geringer Menge. Zwar gibt es Hoffnung darauf, dass die Zulassungen der Vakzine von AstraZeneca, Curevac, Sanofi-GSK und Johnson & Johnson, bei denen die EU mindestens weitere 400 Millionen bestellt hat, bald erfolgen wird, aber sicher ist das – außer für die inzwischen erfolgte Zulassung von AstraZeneca – nicht.

Am 13.01.2021 veröffentlicht Lars Petersen im Business Insider eine Übersicht über die in Deutschland zu erwartenden Lieferungen von Moderna und Biontech bis zur 8. Kalenderwoche. Das Ergebnis ist ernüchternd: Es handelt sich bis Ende Februar um 6,4 Millionen Dosen für rund 8,6 Mio. Impfberechtigte allein in der obersten Prioritätengruppe. Selbst diese Zahlen dürften durch Lieferschwierigkeiten (Spohrer 2021) obsolet geworden sein.

Jens Spahn behauptete am 13.01.2021 im deutschen Bundestag, die zu geringen Liefermengen seien durch die Produktionskapazitäten und nicht durch die Bestellung verursacht. Angesichts dessen, dass in den USA ganze Kolonnen von Lastwagen den Impfstoff verteilen und im Land der Entwickler nur ab und zu mal ein kleinerer Lieferwagen ankommt, ist diese Behauptung nicht sehr glaubhaft. Frühzeitige Bestellung hätte die Produktionslänge erweitert und mehr Impfstoff hätte nach Zulassung geliefert werden können. Ein höherer Preis hätte zu einer anderen Verteilung geführt. Die kolportierte ursprüngliche Vorstellung des Gesundheitsministers, dass der in Deutschland entwickelte Impfstoff auch zuerst in Deutschland angeboten werden müsse, stieß angeblich nicht auf die Zustimmung der Kanzlerin. Angela Merkel sprach in Anlehnung an UNO-Generalsekretär António Guterres schon im Sommer davon, dass der Impfstoff ein „globales öffentliches Gut“ werden müsse. Auch die WHO mahne, „Impfstoffnationalismus“ zu vermeiden, um den Erfolg bei der Bekämpfung der Pandemie nicht zu gefährden. (MM 13.11.2020)

Angesichts eines mehrere hundert Milliarden Euro umfassenden Coronahilfsprogramms der EU zur Abwendung wirtschaftlicher Schäden darf man fragen, warum geknausert und gefeilscht worden ist, wenn es um die Gesundheit und das Leben der Bevölkerung geht. Man hätte richtig Geld in die Hand nehmen und im Sommer 2020 bei mehreren Firmen je 500 Mio. Dosen (je 2 für 60 Prozent der Bevölkerung) bestellen müssen. Bei einem Preis von 23 EUR, den Israel gezahlt hat (FAZ vom 02.01.2021), sind das 11,5 Milliarden je Firma. Wenn man bei den 3 oder 4 Favoriten bestellt hätte, also weniger als 50 Mrd. Euro. Wäre das Geldverschwendung gewesen? Wenn man bedenkt, dass allein die deutsche Regierung 2020 mehr als 150 Mrd. Euro an Stützungsmaßnahmen ausgegeben hat – eine Lappalie. Tausende Menschenleben hätten gerettet werden können. Der wirtschaftliche und kulturelle Schaden wäre wesentlich geringer gewesen. Die eventuell überflüssigen Impfdosen hätte man an bedürftige Länder verschenken können. (Brinkmann 10.01.2021)

Eine ökonomischer Erklärungsversuch

In Großbritannien herrschen seit Auftreten der Coronavariante B.1.1.7 Zustände der Zunahme an Infektionen, die man sich in Deutschland nicht wünscht. Schaut man dagegen auf die Impfsituation, sieht das Bild ganz anders aus. In Großbritannien kann millionenfach geimpft werden, weil sich die britische Regierung Kaufoptionen auf alle erwartbaren Präparate sichern konnte. Bei Pfizer-Biontech hat Großbritannien beispielsweise mehr Dosen bestellt als die ganze Europäische Union zusammen (Schwennicke 2021). In Deutschland dagegen sind die nächsten zuverlässigen Impftermine nicht vor März zu erwarten. Man muss deshalb nicht gleich argwöhnen, dass es einer Volkswirtschaft außerhalb der EU besser gehen würde, aber Fragen und Antworten, die in diese Richtung gehen, hat es bereits gegeben. (Schulz 2021)

Politik sollte mit der Analyse der Realität beginnen (MüllerVogg 2021) und die hat es in sich. Es ist nicht genug Impfstoff besorgt worden, es ist nicht interveniert worden, als die EU-Kommission mehr auf den Preis als auf die Versorgung geschaut hat, die vulnerablen Gruppen (insbesondere in den Alten und Pflegeheimen) sind nicht ausreichend geschützt worden. Das von Angela Merkel am 21.01.2021 auf der Bundespressekonferenz gegebene Versprechen, jedem Bürger und jeder Bürgerin bis zum Sommer 2021 ein Impfangebot machen zu können, ist längst schon im Wanken. Nicht nur Biontec bricht mit seinem Lieferungsversprechen, auch AstraZeneca hält seine Versprechen gegenüber der EU nicht ein, liefert jedoch nach Großbritannien vollumfänglich (Liese 2021).

Die schleppende Verteilung von Impfstoffen war aber schon viel früher erkennbar. Dieser Fehler, so Marcel Fratzscher, der Vorsitzende des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW), hätte vermieden werden können. Fratzscher (2021) will dazu entlang eines Beitrags argumentieren, der bereits im Mai 2020 in der New York Times erschienen war und hier kurz vorgestellt wird, um Fratzschers Argumentation nachzuvollziehen.

Die Autoren (Athey; Kremer; Snyder; Tabbarrok 2020), von denen einer zu den Nobelpreisträgern für Wirtschaftswissenschaften 2019 gehört, weisen auf die nicht auszuschließende Absurdität hin, dass man letztlich zwar einen funktionierenden Impfstoff, aber zu wenig Produktionskapazitäten haben könnte. Damit antizipieren sie genau jenen Fall, der nun – allerdings für Europa und nicht für die USA – eingetreten zu sein scheint. Zur rechtzeitigen Vermeidung einer solchen Sachlage haben sie folgende Überlegungen angestrengt:

„Usually, to avoid the risk of investing in capacity that eventually proves worthless, firms invest in largescale capacity only after the vaccine has proved effective. But in the middle of a pandemic, there are huge social and economic advantages to having vaccines ready to use as soon as they have been approved. If we leave it entirely to the market, we will get too little vaccine too late.“ (Ebd.)

Wenn nicht alles vollständig dem Markt überlassen werden soll, kommt die Politik ins Spiel, und hier empfehlen die Autoren für die Versorgung mit Impfstoff eine Push-and-pull-Strategie.
Der Push-Anreiz soll den Firmen eine Teilerstattung für Produktionskapazitäten garantieren, die auf Risiko aufgebaut oder umgewidmet wurden, sowie eine Teilerstattung, wenn sie Meilensteine bei der Entwicklung des Impfstoffs erreichen. Das Instrument der Teilerstattung soll sicherstellen, dass die Unternehmen bei der Stange bleiben und sie gleichzeitig dazu veranlassen, große Produktionskapazitäten aufzubauen, bevor die Zulassung des Impfstoffs sicher ist.

Der Pull-Anreiz ist nachfrageorientiert, indem er die Verpflichtung betrifft, eine bestimmte Menge von Impfdosen zu einem bestimmten Preis zu kaufen. Mit einer derart vorgezogenen Marktverpflichtung, so das Argument, würde ein gewisses Risiko auf den öffentlichen Sektor verlagert und zugleich der Anreiz bei den Unternehmen nicht unterbunden. Auf empirische Erfahrungen mit diesem Instrument kann bereits aufgebaut werden. Im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts waren sogenannte Advance Market Commitments (AMCs) konzipiert worden, durch die die Entwicklung und der Vertrieb von Impfstoffen gegen besonders in Entwicklungsländern auftretende Krankheiten gefördert werden sollte. Die Vereinbarungen sahen eine Aufstockung der Gewinnmarge vor, wenn Unternehmen Impfstoffe entwickeln und sie den Entwicklungsländern zu einem Preis nahe den Herstellungskosten anbieten. Konkret ging es bei dem Pilotprojekt um die Entwicklung eines Impfstoffes gegen Pneumokokken, für das inzwischen große Erfolge erzielt wurden. (Kremer; Levin; Snyder 2020)

Die Variante, die Athey et al. der Regierung der USA für den Fall von COVID-19 mit der Gründung eines AMC-Fonds empfohlen haben, umfasst die Verpflichtung zum Kauf von 300 Millionen Impfstoffdosen zu einem Preis von 100 USDollar pro Person, wenn die Impfstoffe innerhalb eines bestimmten Zeitraums produziert werden. Wenn mehrere Impfstoffe entwickelt werden, kann der AMC-Fonds auswählen, welche Produkte gekauft werden, soll sich dabei aber von ihrer Wirksamkeit, der ausreichenden Verfügbarkeit für eine rechtzeitige Impfung oder der Eignung für verschiedene Bevölkerungsgruppen leiten lassen. Die Firmen konkurrieren folglich darum, die ersten 300 Millionen zu produzieren, und diese Pull-Komponente bietet starke Anreize sowohl hinsichtlich der Geschwindigkeit der Entwicklung als auch der Qualität.

Was ist in Europa und Deutschland, die die Push-and-pull-Strategie ebenfalls praktiziert haben, schiefgelaufen? Im Mai 2020 war Deutschland dem Spendenaufruf der Weltgesundheitsorganisation und der Europäischen Kommission gefolgt und hatte 525 Mio. EUR zugesagt, die zum Teil nach der Push-Strategie für die Entwicklung von Impfstoff vorgesehen waren, organisiert durch die internationale Impfstoffinitiative CEPI (Coalition for Epidemic Preparedness Innovations). Unter anderen ist das Tübinger Unternehmen Curevac mit CEPI-Mitteln unterstützt worden.

Ein Teil des Geldes war für die Impfallianz GAVI (Global Alliance for Vaccines and Immunisation) gedacht, die gemäß der Pull-Strategie mit dem Ausarbeiten von Vorverträgen über die Abnahme großer Impfstoffmengen eine Absatzgarantie intendiert. Weitere Mittel sind über das Bundesforschungsministerium geflossen. (Wildermuth 2021)

Eine durch die Push-and-pull-Strategie erzeugte Winwin-Situation, wie Athey et al. sie beschrieben haben, hat sich – bisher jedenfalls – trotzdem nicht abgezeichnet.

Fratzscher (2021) sieht den Hauptfehler des deutschen Impf-Desasters „in einer völlig verqueren öffentlichen Fehlerkultur“. Was soll das sein? Zuallererst plädiert der Autor für Versachlichung in der Diskussion, ein Anliegen, das zweifellos berechtigt ist. Dies darf aber nicht bedeuten, dass die Politik vor der Kritik der Fehler, von denen Fratzscher konzediert, dass sie passiert sind, gefeit ist. Sicher ist es besonders für die wissenschaftliche Analyse auch wichtig, auf der Metaebene darüber zu sprechen, wie ein Sachverhalt diskutiert wird, aber der Sachverhalt als solcher darf dadurch nicht in den Hintergrund rücken. Es nützt jenseits von Beschwichtigungsformeln also nicht viel, wenn betont wird, dass Politik und Wirtschaft in der Coronakrise vieles richtig gemacht hätten (ebd.), denn das wird nicht bezweifelt, auch nicht, dass Politiker keine Hellseher sind. Wenn Fratzscher allerdings ermahnt, dass der Umgangston der Diskussion nicht dazu führen dürfe, dass Politiker aus lauter Angst davor, Fehler zu machen, gar nicht mehr handeln, dann wird nicht nur ein merkwürdiges Politikerbild gezeichnet, sondern darüber hinaus der Schwarze Peter den Diskutierenden zugeschoben.

Fratzscher selbst will sich einer Fehleranalyse jedoch nicht entziehen und nutzt dafür den oben vorgestellten Push-and-pull-Ansatz und kommt zu folgenden Ergebnissen.

Hinsichtlich des PullFaktors sei die Strategie Deutschlands und Europas erfolgreich gewesen, vor allem durch die massive Förderung der Impfstoffforschung. Ganz bewusst habe sie eine Strategie verfolgt, bei der die Risikostreuung hoch war, weil niemand wissen konnte, welche der Kandidaten erfolgreich sein würden. Auch die Bestellung in Überdimensionen (2 Milliarden Dosen bei 450 Millionen Menschen) sei richtig gewesen.

Als falsch wird dagegen die späte Bestellung zwar eingeräumt, aber zugleich wieder relativiert, weil der Unmut der Bevölkerung gegenüber der Politik, eventuell auf die falschen Entwickler gesetzt zu haben, einkalkuliert werden müsse. Und so kommt Fratzscher zu dem Resultat, dass der zentrale Fehler der Politik die Vernachlässigung des Push-Faktors gewesen sei, indem sie die Erhöhung der Produktionskapazitäten nicht ernsthaft genug betrieben habe. Dazu hätte sie den größten Teil der Kosten übernehmen sollen, was sie aber nicht getan und stattdessen zu sehr auf die Pharmakonzerne vertraut habe.

Einen Rüffel verdienen nach Fratzscher auch jene, die seiner Meinung nach zu stark auf den PullFaktor gesetzt hätten:

„Viele Kritiker behaupten, eine höhere Bestellung (also der PullFaktor) allein hätte ausgereicht, um die Unternehmen dazu zu bringen, ihre Kapazitäten auszuweiten. Das ist ein fataler Fehler, denn es verkennt, wie Märkte und Unternehmen funktionieren. Die Firmen haben finanziell einen relativ geringen Anreiz, Impfstoffe früher zu produzieren, wenn sie bereits einen Vertrag für eine fixe Anzahl von Dosen haben. Denn ein Aufbau von Produktionskapazitäten ist extrem teuer.“ (Ebd.)

Abgesehen davon, dass Fratzscher nicht näher ausführt, wer denn behauptet, dass allein der Pull-Faktor ausgereicht hätte, kann man wohl kaum ernsthaft die Meinung vertreten, dass die praktizierte Strategie des Abwartens und Feilschens erfolgreich war. Dass mit Produktionsengpässen auf Grund weltweit hoher Nachfrage zu rechnen ist, dürfte jedem bekannt gewesen sein, der sich nur einigermaßen mit der Materie vertraut gemacht hat. Bekannt war auch die Bereitschaft der Unternehmen, bei ausreichenden Garantien und rechtzeitiger Bestellung in eine Vorabproduktion zu gehen, die zu erwartende Engpässe zumindest überbrückt hätte. In der Tat war es Europas „fataler Geiz“ (Kaiser 2021), der sich bei dem Bedienen des Pull-Faktors ins Abseits manövriert hat.

Da Fratzscher in der Zurechtweisung der Kritiker auf ökonomischen Sachverstand abhebt, muss er sich unabhängig von der entstandenen Situation fragen lassen, wo der generelle Anreiz für ein Unternehmen denn liegen sollte, ohne vertragsmäßig abgesicherte Bestellungen massenhaft Impfstoff zu produzieren, selbst wenn es die entsprechenden Produktionskapazitäten hätte. Das Risiko einer eventuellen, in Unkenntnis der Produktionspläne der Konkurrenten vorstellbaren Überproduktion einzugehen, sind wohl die wenigsten bereit. Dass das Fenster der momentanen Übernachfrage nach Impfstoff sich bald schließt, ist aus epidemiologischer Perspektive zwar mehr als wünschenswert, aber aus unternehmerischer Perspektive wäre ein nicht kostendeckend absetzbares Überangebot der Vorbote einer ökonomischen Krisensituation.

Unternehmen wie AstraZeneca, Biontech etc. investieren, wenn sie eine Nachfrage für ihre Produkte erwarten, die ihre vorhandenen Kapazitäten übersteigen. Im Fall eines dringend benötigten Impfstoffes gegen COVID19 scheint diese Nachfrage – abstrakt gesehen – gesichert zu sein. Jedoch hängt die Möglichkeit eines Vertriebes von den nationalen und übernationalen Zulassungsbehörden ab. Dass unter diesen Bedingungen Unternehmen das Risiko einer existenzgefährdenden Investition nicht auf sich nehmen wollen, ist nachvollziehbar. Die Staaten sind auf dieses Problem durchaus eingegangen, indem sie durch Kreditvergabe, Forschungsförderung und Kauf noch nicht zugelassener Impfdosen den Unternehmen sowohl Investitionen als auch Vorabproduktionen ermöglicht haben. Im Gegensatz zu Fratzschers „fatalem Fehler“, dass Investitionen im Fall von zugesicherten Bestellungen nicht zu erwarten gewesen seien, haben viele Unternehmen genau dies getan. Insofern ist seine Kritik an mangelhafter Investitionsförderung faktisch gegenstandslos. Im Fall von Biontech kam der Vertrag mit der EU erst im November zustande, Investitionen zur Erweiterung der Produktion wurden im Dezember in Angriff genommen. Wie konnte man erwarten, dass zu diesem Zeitpunkt schon größere Mengen zur Verfügung stehen sollten?

Der Fall AstraZeneca

Etwas anders liegen die Dinge bei AstraZeneca. Zwar haben auch hier die Briten und die USA ihre Verträge über 100 Mio. bzw. 300 Mio. Dosen schon Monate vor den Europäern in der Tasche gehabt. (Wildermuth 2020) Doch immerhin stammt auch deren Vertrag mit AstraZeneca vom Sommer 2020. Laut Pressemitteilung der Europäischen Kommission wurde am 27. August auf Initiative von Deutschland, Italien, Frankreich und den Niederlanden, den Ländern der „inklusiven Impfallianz“, ein Vertrag über 300 Mio. Dosen mit einer Option auf weitere 100 Mio. Dosen geschlossen. Davon sollten nach Aussagen der EU 80 Mio. im ersten Quartal 2021 geliefert werden, wofür Vorauszahlungen im dreistelligen Millionenbereich vereinbart worden seien. (Finke 2021)

Auch in diesem Fall wurde in Erwartung einer späteren Zulassung des Impfstoffes vorab produziert, aber diese Mengen wurden nicht für die EU in Reserve gehalten, sondern nach Großbritannien geliefert, da ja – so der vermutliche rationale Grund – in der EU keine Zulassung vorlag. Dieses Vorgehen des Unternehmens basiert angeblich auf einer (geheim gehaltenen) vertraglichen Vereinbarung zwischen AstraZeneca und der britischen Regierung. (Bonse 31.01.2021)

Folglich sieht sich die Firma im Januar 2021 nicht in der Lage, ihre großspurige Ankündigung (AstraZeneca 17.08.2020) zu realisieren und will stattdessen im ersten Quartal nur 31 Mio. Dosen an die Europäer liefern. Zugleich wird durch Vorstandschef Pascal Soriot behauptet, dass es sich im Vertrag mit der EU angesichts des „ehrgeizigen Zeitplans“ gar nicht um ein Lieferversprechen fester Mengen, sondern nur um „best effort“ handele. (Finke 2021)

Da Großbritannien anscheinend jedoch nicht von den Lieferschwierigkeiten betroffen ist (Wildermuth et al. 2021), besteht hier der einzig sichtbare ökonomische Unterschied im Preis. AstraZeneca macht (angeblich) durch die Lieferung an die EU keinen Profit. Die Firmenleitung hat heftig dementiert, dass Impfstoff aus der EU zu lukrativeren Kunden exportiert worden sei. Überhaupt mache man nirgendwo Gewinn, das sei so im Vertrag mit den Forschern aus Oxford vereinbart worden. (Finke 2021)

Die Vermutung, dass Staaten, die einen höheren Preis als die EU bieten, bevorzugt werden, ist dennoch nicht ausgeräumt. Der während des eskalierenden Streits zwischen der EU und AstraZeneca am Mittag des 29. Januar 2021 veröffentlichte Vertrag trägt zur Aufklärung vorerst nicht viel bei, die entsprechenden Stellen des 34 Seiten (ohne Anhang) umfassenden Papiers sind geschwärzt. Offenbar sollten weder die bestellten Mengen noch der vereinbarte Preis einschließlich der Vorauszahlungen transparent gemacht werden.

Aufgrund einer Panne konnte man in einer zunächst veröffentlichten, dann rasch zurückgenommenen Version einige der geschwärzten Stellen per PDF-Reader doch lesen: Laut Focus.de vom 29.1.2021 sind darin auch Informationen enthalten, die bisher kaum bekannt waren. Der geplante Warenwert zur Herstellung des Impfstoffs liege bei rund 870 Mio. EUR. Sollten bei der Lieferung diese Kosten überstiegen werden, dürfe AstraZeneca kein Verlust entstehen. Der Konzern habe sich verpflichtet, Verträge mit anderen Unternehmen zu schließen, wenn die vertraglich vereinbarten Liefermengen nicht eingehalten werden könnten. Eine Preissteigerung von über 20 % müsse überprüfbar gemacht werden. Die EU habe sich verpflichtet, 336 Mio. EUR zu zahlen, von denen zwei Drittel bereits im August überwiesen wurden. Die Restsumme muss gezahlt werden, sobald AstraZeneca die Verwendung der ersten Rate nachgewiesen hat. Eine verbindliche Bestellung der Mitgliedstaaten musste seitens der EU 30 Tage nach Inkrafttreten des Vertrages nachgewiesen werden.

Auch ohne Schwärzungen zu entziffern, geht aus dem veröffentlichten Vertrag hervor, dass die „best reasonable efforts“ verankert sind, eine Formulierung, die AstraZeneca im Streit auch bemüht hatte. Nicht sichtbar ist dagegen auch nach der Veröffentlichung, wie eventuell vereinbarte terminliche Lieferverpflichtungen aussehen und ob sie überhaupt vorkommen. (Reitz 2021) Von Seiten der EU wird dagegen von einem „glasklaren Vertrag“ gesprochen. Spielraum für Interpretationen scheint also nach wie vor zu bleiben. (MM 29.01.2021)

Aus juristischer Sicht ist die Position der EU gegenüber AstraZeneca sogar als die schlechtere beurteilt worden. Alexander Ehlers äußerte sich diesbezüglich am 29.01.2021 im Interview gegenüber tagesschau.de:

„Es steht die bestellte Menge drin: 300 Millionen plus 100 Millionen und die erste Teillieferung im ersten Quartal 2021. Aber immer unter der Bedingung – und das ist der entscheidende Punkt – „nach bestem Bemühen“. Also wir haben es hier nicht mit einem Vertrag zu tun, in dem AstraZeneca sagt: Wir liefern 80 Millionen in der gegebenen Qualität spätestens zum 31. März. Wir haben den gesamten Vertrag gescannt, da findet sich so etwas nicht.“

Der Impfstoff von AstraZeneca ist am 29. Januar von der Europäischen Arzneimittelkommission (EMA) zur Zulassung empfohlen und noch am gleichen Tag durch die Europäische Kommission zugelassen worden. Was bedeutet das für das Impfprogramm?

AstraZeneca hat sich um ein Einlenken im Streit bemüht, und zugesichert, kurzfristig die erste Charge zu liefern. Ob diese in Höhe der von Spahn angekündigten drei Mio. Dosen für Deutschland ausfällt, bleibt abzuwarten. Da BiontecPfizer und inzwischen auch Moderna ebenfalls Lieferengpässe angekündigt haben, ist der Zeitplan der deutschen Impfkampagne zusätzlich zu den organisatorischen Schwierigkeiten in den einzelnen Bundesländern mehr als in Verzug.

Als Instrument zur besseren Nachverfolgung der in Europa produzierten Mengen will die Kommission kurzfristig ein Transparenzregister einführen, dass die Hersteller verpflichtet anzuzeigen, was und wieviel sie in Drittstaaten exportieren. Auch von einer Genehmigungspflicht der Exporte ist die Rede. (Riedel 2021) Ein von Bundesgesundheitsminister Spahn in die Debatte eingebrachtes Exportverbot (Drewes 2021) ist dagegen vorerst nicht vorgesehen. Das „schärfste Schwert der Außenwirtschaftspolitik“ wird nicht gezückt, zumal es wohl auch nur ein Ablenkungsmanöver von dem „blame game“ des Impf-Desasters in Deutschland und Europa wäre. (Reccius 2021)

Verweise

1) Quaas, Friedrun; Quaas, Georg (2021): Corona – Der unsichtbare Feind. Wie Wissenschaft und Gesellschaft reagieren, Marburg.

2) Biontech-Pfizer bietet den Impfstoff in drei verschiedenen Preisklassen an. (Mana-ger Magazin 13.11.2020) Unterschieden wird dabei zwischen zahlungskräftigen Län¬dern, Ländern mit mittlerem Einkommen und Ländern mit geringen finanziellen Mit¬teln – diese sollen den Impfstoff deutlich günstiger bekommen als Industrielän¬der. Für die erste Charge lag der Preis für Industrieländer bei
19,50 US-Dollar, also 39 US-Dollar für einen Patienten, da zweimal geimpft werden muss. Moderna hatte bereits im Sommer erklärt, dass es im Preis über den von den USA avisierten rund 20 Dollar je Dosis liegen würde. Die bis August schon abgeschlossenen Lieferver¬einbarungen (z.B. mit der Schweiz) liegen zwischen 32 und 37 Dollar je Dosis. Das bezeichnete das Unternehmen als „Preis weit unter dem Wert“. (MM 05.08.2020)

3) Die USA haben mit Biontech-Pfizer im Juli einen Vertrag über 100 Millionen Dosen (mit einer Option auf weitere 500 Mio.) abgeschlossen, durch den der Preis von 19,50 Dollar pro Dosis Impfstoff (etwa 16,50 EUR) als „Benchmark“ gesetzt wurde, d.h., die Unternehmen wollten nicht darunter verkaufen. Eine Dosis von AstraZeneca soll dagegen nur rund 2,50 Dollar kosten, dafür haftet AstraZeneca aber auch nur sehr begrenzt, wenn durch die Impfung Komplikationen auftreten sollten. (MM 13.11.2020)

4) Nach Lau et al. 15,50 Euro.

5) Die Information bezieht sich vermutlich auf eine inzwischen wieder gelöschte Twitter-Nachricht, von der es aber einen Screenshot gibt. „Spitzenreiter auf dieser Preisliste ist Moderna mit 18 US-Dollar, gefolgt von Biontech-Pfizer mit 12 Euro und Curevac mit 10 Euro. Zudem sind Preise von Sanofi-GSK (7,56 Euro), Johnson & Johnson (8,50 US-Dollar) und AstraZeneca (1,78 Euro) genannt. Ein US-Dollar kostet derzeit etwa 0,82 Euro (Interbankenkurs vom 21.12.2020).“ (transkript.de)

6) Welche Mengen Deutschland tatsächlich bestellt hat, ist nicht ganz eindeutig. Der Business Insider veröffentlichte eine Übersicht mit Impfstoff-Kontingenten, die sich Deutschland gesichert haben soll. „Von AstraZeneca knapp 56,3 Millionen, John¬son & Johnson knapp 37,3 Millionen und Biontech-Pfizer knapp 39 Millionen… Angepeilt seien … von Moderna mindestens 15 Millionen, von Sanofi-GSK min¬destens 56 Millionen und von Curevac mindestens 42 Millionen Dosen… Hinzu kämen national bestellte Kontingente.“ (transkript.de)

Quellen

AstraZeneca 17.08.2020: „Das erste Abkommen der Europäischen Kommission über den COVID19Impfstoff ermöglicht allen EUMitgliedsstaaten den Zugang zum Impfstoff während der Pandemie zum Selbstkostenpreis“.
Athey, Susan; Kremer, Michael; Snyder, Christopher; Tabarrok, Alex (2020): In the Race for a Coronavirus Vaccine, We Must Go Big. Really, Really Big, The New York Times vom 4. Mai 2020.
Bonse, Eric 31.01.2021 in der Sendung „Internationaler Frühschoppen“ von Phönix.
Brinkmann, Viola in der Sendung „Anne Will“ der ARD 10.01.2021.
Cable News Network (CNN) 14.01.2021.
Drewes, Delef (2021): Streit um CoronaVakzine: EU plant Transparenzregister – und Exportverbot, ÄrzteZeitung vom 26.01.2021.
EU-Kommission, Pressemitteilung vom 27.08.2020: Corona-Impfstoff: Kommission unterzeichnet Vertrag mit AstraZeneca.
FAZ 02.01.2021: Wie schafft Israel das rasante Tempo beim Impfen?
Finke, Björn (2021): Streit um Corona-Impfstoff eskaliert, Süddeutsche Zeitung (SZ.de) vom 27.01.2021.
Focus.de vom 29.01.2021: Geschwärzte Passagen: Das steht im EUVertrag mit AstraZeneca
Fratzscher, Marcel (2021): Das Impfdesaster, an dem wir alle Mitschuld tragen. Spiegel, Wirtschaft vom 06.01.2021.
„Hart aber fair“, Sendung der ARD 04.01.2021.
Kaiser, Stefan (2021): Europas fataler Geiz, Spiegel online vom 03.01.2021.
Kremer, Michael; Snyder, Jonathan D.; Snyder, Christopher M. (2020): Advance Market Commitments: Insights from Theory and Experience, National Bureau of Economic Research (NBER), Workingpaper 26775.
Lauterbach, Karl in „HaF“.
Malcher, Ingo in der Sendung „Kontraste“.
„Kontraste“, Sendung der ARD 14.01.2021.
Manager Magazin (MM) 05.08.2020: Impfstoff-Disruptor Bancel verspricht „Preis unter Wert“.
MM 10.11.2020: Biontech kann auf fast zehn Milliarden Euro hoffen.
MM 13.11.2020: Biontech und Pfizer liefern Impfstoff in drei Preisklassen aus.
MM 29.01.2021: Aussage gegen Aussage – und das steht im Vertrag.
MüllerVogg, Hugo (2021): Impf-Desaster: Ein Satz in der Beschlussvorlage wird für Regierung zum Offenbarungseid, Focus-Online vom 21.01.2021.
Petersen, Lars (2021): Diese internen Listen zeigen, wie viel Impfstoff in Deutschland in den nächsten Wochen in Eurem Bundesland ankommt, Business Insider vom 13.01.2021.
Lau, Mariam; Ingo Malcher; Mark Schieritz (2021): DIE ZEIT Nr. 3 vom 14.01.2021, S.9.
Liese, Peter (2021): „AstraZeneca ist vertragsbrüchig!“ heute-Journal vom 25.01.2021.
Reccius, Stefan (2021): Und wieder schnappt die Falle zu, Kommentar zum Kampf um die Impfstoffe, Börsenzeitung vom 27.01.2021.
Reitz, Ulrich (2021): Der geheime Impfvertrag: Ein Satz zeigt, wo Brüssel im AstraZenecaStreit falsch liegt, Focus online vom 30.01.2021.
Riedel, Donata (2021): Impfstoff-Lieferkontrolle: Die EU begibt sich auf dünnes Eis, Handelsblatt online vom 27.01.2021.
Rohrer, Benjamin (2021: Massive Lieferengpässe beim Biontech.Pfizer.Impfstoff erwartet, in: Pharmazeutische Zeitung (PZ) vom 15.01.2021
Schulz, Bettina (2021): Die beste Werbung für den Brexit, Zeit-online vom 27.01.2021.
Schwennicke, Christoph (2021): Knapper Impfstoff ist ein doppeltes Desaster, Kommentar in NDR-Nachrichten vom 10.01.2021.
Spahn, Jens 13.01.2021: Rede im deutschen Bundestag.
tagesschau.de 28.12.2020: Wer, wann und wo – alles zum Impfen.
tagesschau.de 29.01.2021: Die EU ist in der schwächeren Position.
transkript.de 21.12.2020: Politikerin leakt Preise für Impfstoffe in der EU.
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Wildermuth, Volkart (2020): Wie kann ein COVID-19-Impfstoff gerecht verteilt werden? Deutschlandfunk vom 04.06.2020.
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Wissing, Volker in „HaF“ vom 04.01.2021.
Zipp, Frauke 03.01.2021, auf SWR 1, RLP.

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